中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者 | 邵鵬璐
“2020年初，中國經(jīng)濟及居民生活受新冠肺炎疫情沖擊較大。為抗疫情、穩(wěn)增長，積極的財政政策持續(xù)發(fā)力，新增地方債規(guī)模大幅擴容。作為重要的逆周期調(diào)控工具，地方債亦為疫情后公共衛(wèi)生領(lǐng)域補短板和經(jīng)濟社會恢復(fù)發(fā)展提供了有力的資金保障�！苯�，聯(lián)合資信發(fā)布研究報告表示，地方政府債務(wù)管理在繼續(xù)落實43號文（《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》）的基礎(chǔ)上，堅持“疏堵結(jié)合”“規(guī)范管理”的原則，強化專項債全周期管控，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險。整體看，2020年以來地方債相關(guān)政策主要體現(xiàn)在以下幾方面：
一是擴容地方債發(fā)行額度，并強調(diào)加快發(fā)行使用。基于2020年年初新冠肺炎疫情沖擊及穩(wěn)投資穩(wěn)增長需求，全國人大批準(zhǔn)2020年新增地方債規(guī)模4.73萬億元；截至11月底，新增地方債累計發(fā)行4.49萬億元，為2019年全年的146.79%，發(fā)行規(guī)模整體擴容明顯。同時，為保障重大項目建設(shè)推進，國務(wù)院和財政部多次強調(diào)加快地方政府專項債發(fā)行和使用，防止債券資金滯留國庫或沉淀在項目單位，擴大有效投資，有力拉動經(jīng)濟社會發(fā)展。
二是優(yōu)化專項債重點投資領(lǐng)域，積極支持“兩新一重”建設(shè)，進一步擴大專項債資本金使用范圍。2020年，地方政府專項債在積極發(fā)揮經(jīng)濟拉動作用的基礎(chǔ)上，更多體現(xiàn)疫情防控和補短板要求。7月份，財政部發(fā)文要求專項債重點用于國務(wù)院常務(wù)會議確定的交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項目、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等七大領(lǐng)域；積極支持“兩新一重”、公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)中符合條件的項目。此外，圍繞做好“六穩(wěn)”“六保”工作，專項債投向領(lǐng)域進一步拓寬，允許地方政府專項債資金依法依規(guī)用于補充中小銀行資本金，借金融杠桿為中小微企業(yè)、民營企業(yè)提供資金支持，保障其生存發(fā)展。而前期作為重點投向領(lǐng)域的土地儲備和棚戶區(qū)改造專項債發(fā)行規(guī)模則明顯壓減。
三是優(yōu)化地方債期限結(jié)構(gòu)，合理控制籌資成本，提高資金使用效率。區(qū)別于2018年地方債發(fā)行期限比例結(jié)構(gòu)限制逐步放松和2019年取消期限比例結(jié)構(gòu)限制，針對2020年以來地方債發(fā)行期限明顯拉長、發(fā)行成本抬升、償債責(zé)任后移等情況，財政部要求通過科學(xué)設(shè)計債券期限控制地方債籌資成本，并對一般債和專項債期限設(shè)置差異化指導(dǎo)，其中針對一般債券，要求年度新增一般債券平均發(fā)行期限應(yīng)當(dāng)控制在10年以下（含10年），避免資金被長期沉淀。對于專項債給予一定期限設(shè)置靈活度，專項債與項目期限不匹配的允許在同一項目周期內(nèi)接續(xù)發(fā)行，以保障項目資金來源，在獲得省級財政部門同意的情況下允許調(diào)整專項債資金用途以提高資金使用效率。
四是完善地方債發(fā)行機制，不斷提升發(fā)行市場化水平。發(fā)行渠道方面，財政部放開外資銀行加入地方債承銷團的資格限制，不斷拓寬發(fā)行渠道，促進地方債投資主體多元化；在定價機制方面，財政部首次提出鼓勵具備條件的地區(qū)參考地方債收益率曲線合理設(shè)定投標(biāo)區(qū)間，杜絕行政干預(yù)和窗口指導(dǎo)，促進地方債發(fā)行利率合理反映地區(qū)差異和項目差異，有利于提升地方債利率市場化水平；信息披露方面，明確要求地方政府發(fā)債計劃公開披露，并進一步加大專項債信息披露力度，并要求信用評級機構(gòu)充分評估專項債項目質(zhì)量、收益平衡等情況，促進評級結(jié)果合理反映項目差異，提高評級結(jié)果有效性。
五是嚴(yán)格防范專項債風(fēng)險，加速地方債監(jiān)管制度建設(shè)。國務(wù)院多次強調(diào)專項債堅持“資金跟著項目走”的原則，必須用于有一定收益的公益性項目，融資規(guī)模應(yīng)與項目收益相平衡；強調(diào)項目儲備和評估；要求從“借、用、管、還”等各個環(huán)節(jié)全方位加強專項債管理，進一步細化全生命周期的風(fēng)險管理。此外，修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》從行政法規(guī)層面要求加強地方政府債務(wù)管理，主要包括地方財政部門應(yīng)當(dāng)建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險評估指標(biāo)體系，對債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)提出預(yù)警，監(jiān)督化解債務(wù)風(fēng)險。
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