龍港城市雕塑“龍騰之印”。池長(zhǎng)峰/攝

本報(bào)記者 | 付朝歡

    5年前，浙江龍港橫空出“市”——從之前溫州蒼南縣下轄的龍港鎮(zhèn)，升級(jí)為浙江省轄、溫州代管的縣級(jí)龍港市。
    時(shí)至今日，龍港仍是全國(guó)唯一的鎮(zhèn)改市樣本，也是全國(guó)唯一實(shí)行“大部制、扁平化”行政管理體制改革的縣級(jí)市。
    業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，龍港的改革探索，為特大鎮(zhèn)及經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)改革和人口小縣機(jī)構(gòu)優(yōu)化提供了“鮮活樣本”。

設(shè)市五年發(fā)展活力充分釋放

    改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，涌現(xiàn)出了一大批經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、人口集聚能力強(qiáng)的特大鎮(zhèn)。
    因改革而興的龍港也身在其列。1994年，建鎮(zhèn)10年的龍港就發(fā)展成了有13.5萬(wàn)戶籍人口的特大鎮(zhèn)，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力在全國(guó)億元鎮(zhèn)中排名第17位。
    和其他特大鎮(zhèn)一樣，龍港也面臨著“責(zé)大權(quán)小功能弱”的發(fā)展窘境——有著“縣級(jí)”的人口總量和經(jīng)濟(jì)體量，但在用地指標(biāo)、信貸規(guī)模和項(xiàng)目審批等方面，受到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)衣帽”的限制，發(fā)展?jié)摿Φ貌坏匠浞轴尫拧?br />    從1995年開(kāi)始，龍港先后進(jìn)行了小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)、小城市培育試點(diǎn)等一系列改革。盡管每次改革的核心都是圍繞擴(kuò)權(quán)，但權(quán)力往往是放了收、收了放。
    2014年底，龍港被列為全國(guó)首批鎮(zhèn)級(jí)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)，按照“大部制、扁平化、低成本、高效率”的改革要求，龍港開(kāi)始探索特大鎮(zhèn)設(shè)市改革。
    2018年，龍港人口達(dá)到38萬(wàn)，地區(qū)生產(chǎn)總值299.5億元，城市建設(shè)、城市規(guī)模、城市功能和城市能級(jí)達(dá)到較高水平。
    2019年8月16日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，民政部復(fù)函浙江省人民政府，同意龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市。同年9月25日，龍港市正式掛牌。
    撤鎮(zhèn)設(shè)市5年，這座浙江最年輕的城市，以改革精神推進(jìn)組織實(shí)施，交出了一份亮眼的“成績(jī)單”。
    綜合實(shí)力大幅提升。2023年地區(qū)生產(chǎn)總值突破400億元，連續(xù)兩年增速居溫州市前二、浙江省前五，綜合實(shí)力位列全國(guó)縣域發(fā)展?jié)摿Π購(gòu)?qiáng)第34位。
    城鄉(xiāng)融合提速推進(jìn)。率先實(shí)現(xiàn)“全域城市化、就地市民化”，常住人口增長(zhǎng)21.3%，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到98.2%。
    市場(chǎng)活力全面激發(fā)。2023年新增經(jīng)營(yíng)主體和每萬(wàn)人經(jīng)營(yíng)主體擁有量均躍居浙江省前三，平均4個(gè)人中就有1個(gè)經(jīng)商辦企業(yè)。
    公共服務(wù)擴(kuò)優(yōu)提質(zhì)。“教共體”“醫(yī)共體”“養(yǎng)共體”“文共體”建設(shè)全面鋪開(kāi)，基本建成全域“15分鐘公共服務(wù)圈”。
    治理創(chuàng)新走在前列。連續(xù)兩年獲評(píng)全國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新案例，榮獲省“平安金鼎”。
    5年來(lái)，龍港錨定“大部制、扁平化、低成本、高效率”改革方向，先后實(shí)施7項(xiàng)國(guó)家級(jí)、38項(xiàng)省級(jí)改革試點(diǎn)，入選中國(guó)改革典型案例3個(gè)，改革舉措亮點(diǎn)紛呈，改革紅利持續(xù)釋放。
    改革沒(méi)有終點(diǎn)。有專家指出，龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市改革具有首創(chuàng)性，經(jīng)過(guò)40多年的改革探索，取得了顯著的成效，但基層治理體制運(yùn)行還是會(huì)遇到一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)。比如，大部制體系下部門“一對(duì)多”矛盾突出、扁平化治理下社區(qū)行政職能亟待確立等。

改革探索具有示范性引領(lǐng)性

    黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）有這樣兩句表述引發(fā)關(guān)注，“深化賦予特大鎮(zhèn)同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)改革”“穩(wěn)妥推進(jìn)人口小縣機(jī)構(gòu)優(yōu)化”。
    中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、地方改革創(chuàng)新研究院院長(zhǎng)潘治宏認(rèn)為，龍港先行探索“大部制、扁平化”行政管理體制，為特大鎮(zhèn)及經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)改革和人口小縣機(jī)構(gòu)優(yōu)化提供了“鮮活樣本”。
    “龍港‘大部制、扁平化’設(shè)市模式是‘自上而下’國(guó)家政權(quán)建設(shè)與‘自下而上’基層自主探索雙向調(diào)適的產(chǎn)物。”龍港市委市府辦（改革辦）副主任陳建錨告訴記者，龍港通過(guò)精簡(jiǎn)設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)“一枚印章管審批”“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”“一張清單轉(zhuǎn)職能”等，構(gòu)建“直筒式小政府”，較好解決了特大鎮(zhèn)“小馬拉大車”和人口規(guī)模小縣機(jī)構(gòu)臃腫、資源浪費(fèi)等發(fā)展難題。
    據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)對(duì)龍港的長(zhǎng)期跟蹤評(píng)估，龍港的改革探索為國(guó)家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提供了有益經(jīng)驗(yàn)，在確定撤鎮(zhèn)設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)、降低行政運(yùn)行成本、改善縣域基層治理、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面具有示范性和引領(lǐng)性。
    除了龍港在行政管理體制方面的改革探索，潘治宏還從三個(gè)方面總結(jié)其示范性和引領(lǐng)性。
    先行促進(jìn)“市管社區(qū)”基層治理探索，為小城市縣域治理提供了實(shí)踐案例。龍港堅(jiān)持?jǐn)?shù)字賦能基層治理，重塑社區(qū)管理體系和運(yùn)行機(jī)制，立法明確社區(qū)定位和社區(qū)職能，探索形成“市-社區(qū)-網(wǎng)格”高效扁平治理新模式，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)層級(jí)抓到底”，妥善解決了因取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)后管理幅度過(guò)大、管理成本增加等難題。
    先行促進(jìn)“全域市民化”，為公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)共享提供了樣板模式。龍港聚焦民生短板，圍繞“人的一天、人的一生”，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)全齡友好城市建設(shè)，高標(biāo)打造“醫(yī)養(yǎng)文教”等共同體建設(shè)，持續(xù)深化集體經(jīng)濟(jì)組織成員建繳公積金、“擴(kuò)中提低”等系列共同富裕改革，構(gòu)建了全生命周期公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)共享的“龍港模式”。
    先行促進(jìn)要素自由流動(dòng)制度壁壘突破，為激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)。龍港緊扣新型城鎮(zhèn)化“人、地、錢”等關(guān)鍵問(wèn)題，探索推出“城市合伙人”制度等創(chuàng)新舉措，促進(jìn)要素市場(chǎng)化高效配置。全面布局“六大科創(chuàng)體系”，迭代深化創(chuàng)新聯(lián)合體模式，加快打造發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力最優(yōu)生態(tài)。

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)仍是主要改革方向

    不久前，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》刊發(fā)民政部區(qū)劃地名司有關(guān)負(fù)責(zé)人的文章。文中提到，“研究特大鎮(zhèn)設(shè)市的新路徑、新模式，打造縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。”加上此前《決定》中關(guān)于“特大鎮(zhèn)”的相關(guān)表述，一時(shí)間，“特大鎮(zhèn)發(fā)展”引發(fā)社會(huì)各界關(guān)注，更有“鎮(zhèn)改市”或?qū)⒅匦麻_(kāi)閘的猜想。
    中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所教授張可云在接受記者采訪時(shí)表示，“從鎮(zhèn)到縣級(jí)市，涉及行政體系的巨大調(diào)整，相當(dāng)于新增一批中小城市，其影響遠(yuǎn)比撤縣設(shè)區(qū)設(shè)市更為復(fù)雜。撤鎮(zhèn)設(shè)市后，與原有縣域關(guān)系如何處理，原有縣域又如何發(fā)展，都是問(wèn)題。破解復(fù)雜的利益分配和結(jié)構(gòu)調(diào)整問(wèn)題，并非易事。正因如此，自2019年龍港鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設(shè)市后，至今尚未出現(xiàn)第二個(gè)類似的例子。這也反映出此項(xiàng)改革所牽涉的關(guān)系極為復(fù)雜，需要周密的規(guī)劃和審慎的決策。”
    根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的文件，鎮(zhèn)區(qū)人口10萬(wàn)以上可以被稱為特大鎮(zhèn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)近兩萬(wàn)個(gè)鎮(zhèn)中，有超過(guò)200個(gè)特大鎮(zhèn)，主要集中在東部沿海地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。
    業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，解決特大鎮(zhèn)發(fā)展問(wèn)題，唯一路徑是改革。目前，已形成兩個(gè)改革方向：一是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，二是撤鎮(zhèn)設(shè)市。除此之外，去年初，河南南陽(yáng)選取13個(gè)縣市的11個(gè)鎮(zhèn)作為“鎮(zhèn)級(jí)小城市”探索試點(diǎn)。設(shè)立鎮(zhèn)級(jí)市，也可被視為一種“解題思路”。
    中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部講師李晨認(rèn)為，在設(shè)市之前，龍港鎮(zhèn)已經(jīng)經(jīng)歷過(guò)多輪強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的改革試點(diǎn)，對(duì)周邊地區(qū)具有一定帶動(dòng)能力，也得到了地方政府的支持與配合，可以說(shuō)是各方面條件均已成熟。相較之下，目前設(shè)市條件成熟的特大鎮(zhèn)還不多。
    李晨提出，對(duì)于更多特大鎮(zhèn)而言，當(dāng)前的主要思路還應(yīng)以擴(kuò)權(quán)改革為主，進(jìn)一步探索與人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理模式。對(duì)于少數(shù)設(shè)市需求強(qiáng)、設(shè)市條件成熟的特大鎮(zhèn)，可秉持“成熟一個(gè)發(fā)展一個(gè)”的原則，穩(wěn)步推進(jìn)撤鎮(zhèn)設(shè)市。
    受訪專家普遍認(rèn)為，當(dāng)前，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)仍是主要改革方向，也是這一輪改革文件強(qiáng)調(diào)“賦予特大鎮(zhèn)同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)”的重點(diǎn)所在。