近年來，江蘇省南京市發(fā)揮傳統(tǒng)工業(yè)和現(xiàn)代旅游業(yè)優(yōu)勢，不斷加大整合開發(fā)工業(yè)旅游資源力度，持續(xù)強(qiáng)化培育工業(yè)旅游示范企業(yè)，“工業(yè)+旅游”日漸走紅。在南京市雨花臺(tái)區(qū)梅鋼工業(yè)文化旅游區(qū)，“鋼鐵博物館群游覽區(qū)”“鋼鐵文化長廊”“鋼鐵工藝流程游覽區(qū)”先后建成，傳播鋼鐵文化和工業(yè)精神，吸引游客前來參觀游玩。圖為梅鋼工業(yè)文化旅游區(qū)鋼鐵體驗(yàn)館。新華社

本報(bào)記者 | 成靜

    日前，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃土地政策支持老舊小區(qū)改造更新工作的通知》（以下簡稱《通知》），圍繞破解在老舊小區(qū)改造當(dāng)中存在的困難、堵點(diǎn)問題，從規(guī)劃和土地政策角度深入研究，積極回應(yīng)地方有關(guān)訴求�！锻ㄖ�》從深化調(diào)查評(píng)估、加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌、強(qiáng)化政策支持、優(yōu)化審批流程等四個(gè)方面提出舉措要求，完善老舊小區(qū)改造相關(guān)的規(guī)劃土地政策，并提出加強(qiáng)專業(yè)服務(wù)的有關(guān)要求，提高老舊小區(qū)改造支持力度，將對(duì)促進(jìn)各地老舊小區(qū)改造工作發(fā)揮積極作用。

適應(yīng)新形勢  落實(shí)新要求

    城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是重大民生工程和發(fā)展工程，事關(guān)群眾獲得感、幸福感和安全感。
    今年4月，習(xí)近平總書記在重慶市九龍坡區(qū)謝家灣街道民主村社區(qū)考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“黨中央很關(guān)心的一件事，就是把老舊小區(qū)改造好。改舊換新，完善服務(wù)設(shè)施。希望各級(jí)黨委和政府都能為解決民生問題投入更多的財(cái)力物力，每年辦一些民生實(shí)事，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感�！眹鴦�(wù)院辦公廳曾于2020年7月印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“23號(hào)文”），對(duì)全國老舊小區(qū)改造工作作出部署，在全國老舊小區(qū)改造中起到了重要支撐作用。
    然而，在老舊小區(qū)改造中仍存在著堵點(diǎn)難點(diǎn)，規(guī)劃管理、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、政策工具、商業(yè)模式等還沒有形成系統(tǒng)的匹配，亟待打通。

改進(jìn)規(guī)劃方法  加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌

    當(dāng)前，我國已進(jìn)入存量更新時(shí)代，城市功能布局到了需要進(jìn)一步優(yōu)化更新完善的階段，聚焦人民群眾切身利益的居住空間，特別是老舊小區(qū)同樣也面臨更新需要。城市規(guī)劃作為調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)優(yōu)化功能布局的重要公共政策，在老舊小區(qū)改造工作中起到重要作用。老舊小區(qū)改造需要加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌，改進(jìn)規(guī)劃方法，提高規(guī)劃編制的適應(yīng)性和對(duì)市場的響應(yīng)性，使規(guī)劃好用、能用、管用。
    “‘多規(guī)合一’改革以及賦予自然資源部的‘兩統(tǒng)一’職責(zé)，創(chuàng)造了城市規(guī)劃與土地政策緊密銜接融合的歷史機(jī)遇�！弊匀毁Y源部國土空間規(guī)劃局主要負(fù)責(zé)人表示，《通知》要求在國土空間總體規(guī)劃中提出老舊小區(qū)改造目標(biāo)和工作重點(diǎn)，明確近期重點(diǎn)推進(jìn)的老舊小區(qū)改造項(xiàng)目，擬定近期改造任務(wù)清單，并納入總體規(guī)劃的近期實(shí)施規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃。面向規(guī)劃管理需求，將總體規(guī)劃確定的強(qiáng)制性管控要求、引導(dǎo)措施和老舊小區(qū)規(guī)劃目標(biāo)落實(shí)到單元詳細(xì)規(guī)劃中。在詳細(xì)規(guī)劃中保障利益相關(guān)方訴求，通過規(guī)劃實(shí)現(xiàn)老舊小區(qū)及周邊片區(qū)居民整體利益的最大化。
    一是建立健全針對(duì)社區(qū)層面的資源資產(chǎn)調(diào)查與城市體檢評(píng)估體系。自然資源部國土空間規(guī)劃局主要負(fù)責(zé)人表示，老舊小區(qū)改造不是簡單的翻新屋子、修補(bǔ)立面、增加綠化等工程，更重要的是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等配套的系統(tǒng)改善和實(shí)施推進(jìn)。不僅要改造外表的“面子”，改得好看，更要做好惠民的“里子”，讓居民住得舒心，讓社區(qū)、讓城市更具活力。這個(gè)過程中往往面對(duì)著復(fù)雜的權(quán)益資產(chǎn)關(guān)系，需要通過調(diào)查評(píng)估摸清底子，才能準(zhǔn)確把握改造方向�！锻ㄖ�》提出要梳理老舊小區(qū)內(nèi)及周邊的存量空間資源資產(chǎn)，了解居民需求期盼和現(xiàn)實(shí)困難，按照自然資源部印發(fā)的《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南》中的有關(guān)要求，明確改造中應(yīng)當(dāng)補(bǔ)足的養(yǎng)老托育、社區(qū)助餐、公共停車、充電裝置等公共服務(wù)設(shè)施的要求，真正增強(qiáng)人民群眾的獲得感幸福感安全感。
    二是通過規(guī)劃統(tǒng)籌促進(jìn)規(guī)劃指標(biāo)區(qū)域平衡、動(dòng)態(tài)平衡。在推進(jìn)老舊小區(qū)改造時(shí)，要樹立系統(tǒng)思維，從老破小“換新顏”到完善基礎(chǔ)設(shè)施，再到豐富配套服務(wù)等多方面，實(shí)施一體規(guī)劃、統(tǒng)籌考慮。在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)老舊小區(qū)改造中運(yùn)用城市盤活存量空間的規(guī)劃、用地和資產(chǎn)政策不夠，一些地方的改造受到規(guī)劃容積率、建筑高度等的限制，很難通過提高小區(qū)容積率方式來完善相關(guān)配套設(shè)施，實(shí)現(xiàn)改造的財(cái)務(wù)平衡�！锻ㄖ�》強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌，允許在單元中統(tǒng)籌空間功能和建筑量，在不突破上位規(guī)劃底線要求和強(qiáng)制性內(nèi)容的前提下，可明確建筑量跨單元統(tǒng)籌的規(guī)則，處理好局部利益和整體利益，從而解決改造資金平衡難的問題。同時(shí)，要按照自然資源部去年印發(fā)的《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023版）》的要求，突出保障民生和激勵(lì)公益貢獻(xiàn)的政策導(dǎo)向，核定優(yōu)化容積率，執(zhí)行差異化的規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源資產(chǎn)增值、民生事業(yè)改善以及歷史文化傳承，確保支持措施是普惠的，是有利于最廣大人民群眾的，踐行“人民城市為人民”理念。

強(qiáng)化政策支持  優(yōu)化審批流程

    為積極推動(dòng)老舊小區(qū)改造，要以國土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，結(jié)合改造需要和具體情況，積極探索適應(yīng)老舊小區(qū)改造特點(diǎn)的、差異化的規(guī)劃和土地政策，突出政策制度的靈活安排，充分激發(fā)多元主體的更新意愿，鼓勵(lì)建立多元合作模式。具體包括以下幾個(gè)方面。
    一是適應(yīng)存量空間更新改造需求，完善規(guī)劃管理措施。城市發(fā)展中土地混合使用是一個(gè)必然的趨勢，這是增強(qiáng)城市活力、提高城市實(shí)際功能效益的重要手段，要從簡單機(jī)械化的功能切割轉(zhuǎn)向土地用地功能的兼容，要允許非公益向公益以及公益之間互轉(zhuǎn)等。鼓勵(lì)地方自然資源部門制定相應(yīng)的正負(fù)面清單管理辦法，在制定配套的細(xì)則中，要明確正負(fù)面清單和比例管控的要求，加強(qiáng)后期的監(jiān)管，使得功能轉(zhuǎn)換以后的使用和運(yùn)營的手續(xù)管理能夠在不損害周邊群眾利益的前提下，指向?qū)γ裆�的改善，指向公共服�?wù)的補(bǔ)足。如北京探索實(shí)施建筑用途轉(zhuǎn)換和土地用途兼容，允許存量建筑功能轉(zhuǎn)換，將閑置廢棄的鍋爐房、堆煤場轉(zhuǎn)換為街區(qū)便民服務(wù)中心，變廢為寶。
    二是堅(jiān)持節(jié)約集約，促進(jìn)低效用地再開發(fā)。老舊小區(qū)自身用地局促緊張，往往沒有閑置空間作為公共服務(wù)配套。《通知》支持利用周邊不能單獨(dú)利用的邊角地、零星用地等低效用地作為公共空間、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，特別是作為近期多次發(fā)生火災(zāi)事故的電動(dòng)自行車充電設(shè)施和停放場所，切實(shí)保護(hù)群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，解決急難愁盼問題。如南京市石榴新村改造項(xiàng)目基于控規(guī)地塊劃分更新片區(qū)，將周邊邊角地、夾心地、插花地、非居住用地一并納入更新范圍，解決地塊不規(guī)則、碎片化、規(guī)模效應(yīng)不足等問題。
    三是規(guī)范審批程序，保障合法權(quán)益�！锻ㄖ�》強(qiáng)調(diào)針對(duì)老舊小區(qū)不同情形明確規(guī)劃許可辦理程序和分類管控規(guī)則。各地要制定具體細(xì)則，特別是分清哪些是不用辦理許可，哪些是需要辦理，哪些是簡化辦理。老舊小區(qū)與新建小區(qū)不同，居民權(quán)益保障是推進(jìn)改造工作的前提。要明確相關(guān)程序辦理的路徑和方式，為改造后居民辦理產(chǎn)權(quán)、保障合法權(quán)益提供基礎(chǔ)�！锻ㄖ�》要求拆除重建的老舊小區(qū)改造前要保證土地、房屋權(quán)利清晰、合法、無爭議，改造后要憑借合法的規(guī)劃、土地供應(yīng)和建設(shè)手續(xù)，以及地價(jià)款補(bǔ)繳單據(jù)和權(quán)利劃分協(xié)議等及時(shí)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。如廣州市規(guī)劃和自然資源局自2022年12月以來，共先后推出四批97條惠企利民措施，進(jìn)一步優(yōu)化審批服務(wù)機(jī)制，涵蓋規(guī)劃審批、土地出讓金計(jì)收、健康住宅設(shè)計(jì)、不動(dòng)產(chǎn)登記、城中村改造、停車配建等企業(yè)群眾密切關(guān)注的領(lǐng)域，在城市更新規(guī)劃審批的用地彈性、指標(biāo)優(yōu)化、降本增效、專項(xiàng)評(píng)估等方面均作出積極探索，降低企業(yè)群眾時(shí)間和資金成本、提升審批服務(wù)效能，持續(xù)優(yōu)化廣州市營商環(huán)境。

加強(qiáng)專業(yè)服務(wù)  促進(jìn)共治共享

    近年來，自然資源部不斷改進(jìn)注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師制度，鼓勵(lì)引導(dǎo)注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師進(jìn)社區(qū)、下基層做好專業(yè)技術(shù)服務(wù)，在詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施、老舊小區(qū)改造方案編制、社區(qū)環(huán)境高品質(zhì)提升等方面發(fā)揮重要的參謀和溝通橋梁作用。各地也有很多好的經(jīng)驗(yàn)做法，如北京的責(zé)任規(guī)劃師制度實(shí)踐，豐臺(tái)區(qū)成立“小蜜豐”責(zé)任規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)，朝陽區(qū)成立“葵花籽”責(zé)任規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)，開展直接有效的公眾參與，推動(dòng)多元共治，進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，增強(qiáng)社區(qū)建設(shè)管理決策的科學(xué)性、治理方式的精細(xì)化，提升治理成果的有效性。
    “支持老舊小區(qū)改造，關(guān)鍵在于地方自然資源部門如何在規(guī)劃土地政策方面融合創(chuàng)新，通過普惠透明加適度激勵(lì)的政策紅利，有效調(diào)動(dòng)居民積極性，實(shí)現(xiàn)群眾滿意、多方共贏。后續(xù)，自然資源部將繼續(xù)做好政策宣傳，指導(dǎo)各地按照國務(wù)院辦公廳23號(hào)文以及本次《通知》有關(guān)要求，細(xì)化落實(shí)措施，確保文件落地生效，更好支持老舊小區(qū)改造。”自然資源部國土空間規(guī)劃局主要負(fù)責(zé)人表示。