郭澄澄
黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出，“健全提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平制度”“完善產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)梯度有序轉(zhuǎn)移的協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)轉(zhuǎn)出地和承接地利益共享”。提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)承接和轉(zhuǎn)移功能，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)有序梯度轉(zhuǎn)移，對(duì)穩(wěn)住實(shí)體經(jīng)濟(jì)規(guī)模體量、提升關(guān)鍵技術(shù)自主可控性、構(gòu)建區(qū)域協(xié)同的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)分工體系和防范制造業(yè)規(guī)�；膺w風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。
新形勢(shì)下完善產(chǎn)業(yè)國(guó)內(nèi)有序轉(zhuǎn)移協(xié)作機(jī)制面臨的新要求
產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移協(xié)作機(jī)制最早在2015年由財(cái)政部提出，旨在促進(jìn)京津冀地區(qū)遷入地和遷出地的企業(yè)稅收收益共享。黨的二十屆三中全會(huì)將該協(xié)作機(jī)制置于提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平的框架下并再次強(qiáng)調(diào)，是基于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈面臨發(fā)達(dá)國(guó)家遏制打壓更趨嚴(yán)峻的新形勢(shì)下的戰(zhàn)略選擇。
我國(guó)在全球第五輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中承擔(dān)了承接國(guó)與轉(zhuǎn)出國(guó)的雙重身份，形成了“內(nèi)接-外擴(kuò)-外遷-內(nèi)轉(zhuǎn)”四重轉(zhuǎn)移路徑。受國(guó)際政策環(huán)境變動(dòng)和國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移機(jī)制約束，外擴(kuò)型和內(nèi)轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)移對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈沖擊的影響相對(duì)較大。著眼當(dāng)前和未來(lái)發(fā)展，從戰(zhàn)略布局視角看，全會(huì)提出以下新要求：
實(shí)施產(chǎn)業(yè)韌性和安全發(fā)展戰(zhàn)略的新要求。針對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的完整性、可控性提出了更高要求，產(chǎn)業(yè)體系需具備內(nèi)在穩(wěn)定性、自主可控性和自我恢復(fù)性，在受到外部沖擊后的極端情況下也能迅速自我調(diào)整、保證經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)功能。保持一定比例的制造業(yè)GDP占比是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈完整穩(wěn)定的基礎(chǔ)，如果我國(guó)制造業(yè)“內(nèi)轉(zhuǎn)”機(jī)制不暢，將增加相關(guān)產(chǎn)業(yè)及配套資本、技術(shù)、專業(yè)人才規(guī)�；巴膺w”風(fēng)險(xiǎn)，極易造成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)失速和內(nèi)需乏力、失業(yè)增長(zhǎng)困境。
實(shí)施“雙循環(huán)”發(fā)展戰(zhàn)略的新要求。從國(guó)內(nèi)循環(huán)看，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移需要打破區(qū)域市場(chǎng)分割壁壘，促使現(xiàn)代生產(chǎn)要素以更低成本、更高效率參與國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈大循環(huán)。從國(guó)際循環(huán)看，在國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移中，需要進(jìn)一步發(fā)揮中西部地區(qū)低成本要素價(jià)格優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)開放優(yōu)勢(shì)，打造吸引國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入和外商投資“蓄水池”，促進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈深度嵌入國(guó)際市場(chǎng)循環(huán)體系，提升分工收益。
實(shí)施“雙碳”目標(biāo)的新要求。從“雙碳”目標(biāo)的結(jié)果導(dǎo)向看，全國(guó)具有“一盤棋”特征，但不同區(qū)域、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)完成目標(biāo)的次序卻是一個(gè)梯次過(guò)程，這就為跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作帶來(lái)廣闊空間�！半p碳”目標(biāo)實(shí)施路徑的差異性，為東部地區(qū)向中西部地區(qū)延展重化工業(yè)規(guī)模優(yōu)勢(shì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造條件，驅(qū)動(dòng)發(fā)達(dá)地區(qū)從“高技能、高碳排”向“高技能、低碳排”模式轉(zhuǎn)換，也為中西部地區(qū)承接具有相對(duì)比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)提供了更多可能，驅(qū)動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)從“低技能、低碳排”向“中高技能、低碳排”模式轉(zhuǎn)型。
實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的新要求。完善推動(dòng)不具備比較優(yōu)勢(shì)的制造業(yè)從發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)有序轉(zhuǎn)移的機(jī)制，是促進(jìn)“東部轉(zhuǎn)移+中西部轉(zhuǎn)型”的國(guó)內(nèi)價(jià)值鏈網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的要求，通過(guò)整合跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)和要素資源稟賦優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈上中下游在全國(guó)各地區(qū)形成更趨于合理化、高級(jí)化的分工布局，推動(dòng)跨區(qū)域協(xié)調(diào)創(chuàng)新，降低數(shù)字化轉(zhuǎn)型成本，運(yùn)用超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)提升資源配置效率，將區(qū)域優(yōu)勢(shì)整合為大國(guó)產(chǎn)品規(guī)模優(yōu)勢(shì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)。
國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)有序梯度轉(zhuǎn)移存在“三大趨勢(shì)”和“三重難點(diǎn)”
當(dāng)前，我國(guó)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移協(xié)作機(jī)制，轉(zhuǎn)出地仍以長(zhǎng)三角、珠三角為代表的東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市為主，轉(zhuǎn)入地仍以中西部和東北地區(qū)的城市為主，承接的制造業(yè)主體構(gòu)成既包括發(fā)達(dá)地區(qū)成本上升較快的勞動(dòng)密集型、資源密集型產(chǎn)業(yè)，也包括發(fā)達(dá)地區(qū)先進(jìn)裝備、新材料等新興制造業(yè)領(lǐng)域的配套加工環(huán)節(jié)。
當(dāng)前，國(guó)內(nèi)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移協(xié)作呈現(xiàn)三大新趨勢(shì)：一是轉(zhuǎn)移方式轉(zhuǎn)變，從單個(gè)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)轉(zhuǎn)移向鏈條式、集群式轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)變，從垂直型分工模式為主向垂直型和水平型復(fù)合分工模式為主轉(zhuǎn)變。二是承接方式轉(zhuǎn)變，隨著各轉(zhuǎn)入地之間的地方保護(hù)和市場(chǎng)分割逐步被打破，產(chǎn)業(yè)承接模式從“以鄰為壑”政策逐底競(jìng)爭(zhēng)向“協(xié)作式分工”轉(zhuǎn)變。三是中西部地區(qū)逐步成為承載國(guó)內(nèi)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈的戰(zhàn)略腹地，憑借要素低成本價(jià)格優(yōu)勢(shì)和政策開放優(yōu)勢(shì)，中西部多數(shù)省市正在打造東部關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈承接的功能區(qū)和外資研發(fā)、制造中心的分基地。
按照《決定》提出的“推動(dòng)轉(zhuǎn)出地和承接地利益共享”要求，就目前國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀看，仍面臨短期稅收利益減少?zèng)_突、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)沖突和要素轉(zhuǎn)移匹配沖突的問(wèn)題。一是短期稅收利益減少的沖突。短期內(nèi)部分產(chǎn)業(yè)遷出后，將造成轉(zhuǎn)出地稅源性收入流失。一般轉(zhuǎn)出地需承擔(dān)與轉(zhuǎn)入地共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施的費(fèi)用，加重財(cái)政開支，承接地產(chǎn)業(yè)遷入后需投入大量基礎(chǔ)設(shè)施和人力培訓(xùn)開支，短期內(nèi)稅收收益難以填補(bǔ)財(cái)政開支。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)沖突。承接地在轉(zhuǎn)入產(chǎn)業(yè)時(shí)，較少將轉(zhuǎn)入產(chǎn)業(yè)納入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃或國(guó)土空間規(guī)劃，促進(jìn)轉(zhuǎn)入產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)協(xié)同升級(jí)的機(jī)制不完善，存在轉(zhuǎn)入產(chǎn)業(yè)大量消耗資本、人力，并與現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)上下游聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)、利益分配沖突的現(xiàn)象。三是要素轉(zhuǎn)移匹配沖突。產(chǎn)業(yè)遷出與資本、人力要素、創(chuàng)新要素遷出的方向、規(guī)模不匹配，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)遷出后并未有效疏散人口，也并未帶來(lái)承接地的人才和創(chuàng)新資源要素匯聚，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為遷出地專業(yè)化生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)提升和遷入地產(chǎn)業(yè)升級(jí)帶來(lái)的收益相對(duì)有限。
完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移利益共享機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)作效益最大化
完善稅收利益全周期共享機(jī)制。進(jìn)一步明確轉(zhuǎn)出地和承接地之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地和承接地之間平衡長(zhǎng)期利益和短期利益、顯性利益和隱性利益之間的關(guān)系。完善“雙向飛地”之間的稅收創(chuàng)造、利益分配和補(bǔ)償機(jī)制，健全產(chǎn)業(yè)鏈及配套生產(chǎn)要素的雙轉(zhuǎn)移機(jī)制。
完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同布局機(jī)制。由中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃，形成地方政府承接產(chǎn)業(yè)鏈的差異化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，根據(jù)各地的要素稟賦優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，有序推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)出和承接，促進(jìn)轉(zhuǎn)入產(chǎn)業(yè)鏈與承接地現(xiàn)有基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)鏈的精準(zhǔn)對(duì)接。圍繞轉(zhuǎn)出地和承接地、不同類型承接地之間的產(chǎn)業(yè)布局實(shí)際需求，完善稅收國(guó)家統(tǒng)籌和跨區(qū)域分配制度，推動(dòng)承接地之間有序開展產(chǎn)業(yè)內(nèi)分工、轉(zhuǎn)出地和承接地之間有序開展產(chǎn)業(yè)間分工和上下游協(xié)同創(chuàng)新。
完善區(qū)域要素供給保障機(jī)制。以推進(jìn)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)為抓手，參照高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定的制度開放行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，逐步打破競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)地方過(guò)度保護(hù)機(jī)制和市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，健全國(guó)內(nèi)跨區(qū)域要素自由流通機(jī)制。
借助數(shù)字經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展契機(jī)，以跨區(qū)域共建項(xiàng)目為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移協(xié)作的重要載體，采取多地參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和協(xié)同創(chuàng)新的方式，加快完善項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化和稅收收益按照投資參與比例的分配機(jī)制，根據(jù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實(shí)際需求，完善要素跨區(qū)域動(dòng)態(tài)調(diào)度、供給和組合配置的保障機(jī)制，支持打造國(guó)內(nèi)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的集聚區(qū)、新質(zhì)生產(chǎn)力培育的增長(zhǎng)極。
（作者系國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）
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